La proposition de loi constitutionnelle examinée par le Sénat ce 12 janvier 2016 avait pour objet avoué et légitime de lutter contre l’inflation normative, d’alléger les charges applicables aux collectivités territoriales, mais aussi d’encadrer les transpositions de directives européennes. Pour autant, non seulement une loi organique aurait suffi, mais les réponses apportées me paraissent inopérantes.

S’agissant des normes, c’est leur « complexité inutile » qu’il s’agit de combattre et l’essentiel réside dans leur qualité et leurs conséquences juridiques et financières, non dans leur seul nombre. Une circulaire du Premier ministre d’octobre 2014 impose déjà la compensation financière de toute charge liée à l’impact d’une loi ou d’une réglementation nouvelle.

L’initiative parlementaire, créatrice de nouvelles normes, ne saurait souffrir une restriction supplémentaire, alors que l’article 40 de la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel affirment le caractère absolu de l’interdiction de créer ou d’aggraver une charge publique par le biais d’une initiative parlementaire.

Quant au sujet de la transposition, le principe même de la directive de droit européen est de laisser libres les États membres « quant à la forme et aux moyens » mis en place pour atteindre ses objectifs ; dès lors, il semble contradictoire de chercher à limiter la transposition.

J’ai donc voté contre ce texte, comme je l’ai expliqué lors de la discussion générale :

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, la présente proposition de loi constitutionnelle, déposée par nos collègues de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, MM. Pointereau et Bockel, vise un objectif important et sérieux pour les représentants des territoires que nous sommes. Cette ambition est simple : lutter contre l’inflation normative, fléau de notre pays qui pèse lourdement sur la gestion de nos collectivités. L’avenir de ces dernières est précaire et ne saurait trouver grâce à l’aune d’une réforme de la dotation globale de fonctionnement, laquelle est reportée à l’année prochaine.

Les difficultés de financement et de gestion de nos collectivités ne sont plus un secret pour grand monde. L’AMF estime que le corpus pesant sur les élus locaux comprend quelque 400.000 normes.

Les collectivités s’inquiètent des ressources mises à leur disposition en dépit de l’alinéa 4 de l’article 72-2 de la Constitution : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

Certes, il serait sûrement injuste de croire que la multiplication des normes est nécessairement néfaste. Toutefois, simplification et clarification vont souvent de pair. Comme le précise le rapport, dont je tiens à saluer la qualité, relatif au présent texte, c’est la « complexité inutile » qu’il s’agit de combattre.

Ces normes ont des origines multiples : le pouvoir réglementaire de l’État, des collectivités territoriales ou du législateur, le pouvoir normatif d’autorités administratives indépendantes, d’organismes de droit privé, mais aussi, bien sûr, la législation européenne.

De l’adoption, en 2010, d’un premier moratoire sur la création normative, à la mise en place de la Commission consultative d’évaluation des normes, la CCEN, devenue le Conseil national d’évaluation des normes, le CNEN, puis d’un second moratoire, plus général celui-ci, sur le gel de la réglementation, les gouvernants se sont souvent intéressés à l’aspect quantitatif de la création normative. Néanmoins, mieux vaudrait se pencher sur la qualité et les conséquences des normes que sur le seul nombre.

En tant que sénateur et élu local, il m’apparaît bien plus pertinent de vouloir réguler l’inflation normative quant aux conséquences juridiques et financières de tout nouveau projet. En ce sens, une circulaire du Premier ministre a été publiée le 9 octobre 2014. Elle impose que toute charge financière « liée à l’impact d’une loi ou d’une réglementation nouvelle [soit] compensée par une simplification ou un allégement d’un montant équivalent, de sorte que l’impact financier net des normes nouvelles sur les collectivités soit nul ».

Le CNEN, dont les méthodes de saisine sont loin d’être incitatives et devraient être redéfinies par décret, comme l’a rappelé M. le secrétaire d’État, est également chargé de l’examen de cet impact technique et financier. Cependant, la direction générale des collectivités locales a dressé le constat suivant : c’est moins le coût des normes que leur caractère inadapté qui a conduit à des avis négatifs de la part de ce Conseil.

La rédaction initiale ne concerne que les projets et propositions de loi. Elle laisse fermée la possibilité d’une création normative supplémentaire pouvant servir l’intérêt général et prévoyant la suppression de normes ou contraintes équivalentes qui, dans les faits, peuvent ne pas exister.

L’initiative parlementaire ne saurait souffrir une restriction supplémentaire : l’article 40 de la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel affirment le caractère absolu de l’interdiction de créer ou d’aggraver une charge publique par le biais d’une initiative parlementaire.

Pour ce qui concerne l’article 2 de la proposition de loi constitutionnelle relative aux délais de transposition des directives communautaires, je me permets de rappeler que le principe même de la directive de droit européen est de laisser libres les États membres « quant à la forme et aux moyens » mis en place pour atteindre les objectifs de la directive.

Le fait de chercher à limiter la transposition paraît donc contradictoire avec le principe même de cette directive. D’ailleurs, M. le rapporteur exprime cette position très clairement : « Il relève de la responsabilité du pouvoir politique d’apprécier l’opportunité d’aller au-delà d’une simple transposition. »

Ainsi, la version de ce texte adoptée par la commission en décembre dernier semble prendre en compte au mieux les exigences juridiques et pratiques liées à l’objectif de mieux contrôler la multiplication des normes et leurs conséquences pour les collectivités territoriales. Son article 1er a vocation à encourager la clarification normative en créant une nouvelle obligation, du niveau de la loi organique, d’évaluation préalable pour les mesures portant sur les compétences ou obligations incombant aux collectivités territoriales.

Reste la question de l’opportunité d’inscrire ces dispositions dans la Constitution.

Les débats en commission ont énoncé la possibilité d’adopter une loi organique contenant les mêmes éléments. Dès lors, pourquoi convoquer la Constitution, alors qu’une simple loi organique suffirait ?

Pourquoi ne pas insister davantage sur un meilleur respect des articles de la Constitution relatifs aux collectivités territoriales ?

Aussi, une majorité du groupe du RDSE ne votera pas ce texte. À titre personnel, je voterai contre.